La Economía del Hidrógeno en el marco de la transición energética

 

La agenda energética mundial está presidida por la descarbonización y el intento de resignificar el modo de concebir los sistemas energéticos. Este ambicioso objetivo encuentra su punto de partida en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992, en la cual los Estados parte asumieron una serie de compromisos tendientes a la estabilización de las emisiones de gases de efecto invernadero y el control de las variaciones climáticas. Luego, con la suscripción del Acuerdo de París en 2015, la cuestión se posicionó decididamente entre las prioridades geopolíticas mundiales.

El Acuerdo de París establece como meta limitar el aumento de la temperatura mundial por debajo de los 2°C respecto de niveles preindustriales, y además, intensificar los esfuerzos para limitarlo por debajo de los 1,5°C. Con responsabilidades comunes pero diferenciadas, cada Estado Parte debe, en su ámbito interno, definir cuáles son los medios adecuados para lograr el fin convencional y luego plasmarlo en una “contribución nacional determinada”. [1] Es decir, cada Estado Parte tiene un amplio margen de discrecionalidad para decidir como logra los objetivos convencionales. En términos de eficiencia, el esquema permite que cada Estado Parte, en base a su situación interna, sus necesidades y sus posibilidades de acción, pueda alinearse a objetivos cuantificables, y realizar una contribución que mitigue los efectos adversos del cambio climático.

Para dar mayor contexto a la cuestión, deben recordarse algunos datos [2] que resumen el cuadro energético mundial. En primer lugar, entre octubre y noviembre de 2021 tuvo lugar la COP-26 de Glasgow. Su objetivo principal fue reafirmar los compromisos asumidos en el Acuerdo de París, principalmente el de reforzar los esfuerzos para limitar el calentamiento global a 1.5°C. Allí, más de 190 estados, científicos, organizaciones y entidades privadas participaron bajo la idea de profundizar la agenda contra el cambio climático. [3] Si bien el encuentro es muy reciente, la comunidad internacional espera que los resultados de la COP-26 sean determinantes en materia de acuerdos y políticas encaminados a reducir sustancialmente las emisiones de carbono e impulsar la transición energética.

En segundo lugar, varios estados han acentuado la cooperación bilateral como herramienta para lograr una mayor sinergia e implementar políticas eficientes. Al respecto, cabe mencionar los comunicados conjuntos [4] que han emitido China y Estados Unidos en el transcurso del presente año. Allí ratifican sus compromisos en materia de cambio climático, a implementarse tanto por medio de acciones unilaterales como de acciones de colaboración bilaterales y multilaterales, y manifiestan su intención de cooperar en materia de emisiones de gases de efecto invernadero, electrificación de segmentos de consumo final y eficiencia energética, entre otros. En los comunicados se introducen declaraciones concretas en cuestiones medulares de la descarbonización incluyendo la reducción de consumo de carbón para generar energía eléctrica, incremento de inversiones y movilización de capitales para desarrollar soluciones “verdes”, eliminación de la deforestación ilegal, integración de energías renovables en las matrices energéticas e implementación de tecnologías de captura de carbono. Un dato interesante es que China, por un lado, ha anunciado la implementación de un plan quinquenal de recorte significativo de consumo de carbón a partir de 2026, y Estados Unidos, por otro lado, se ha comprometido a lograr un 100% de generación de energía eléctrica sin emisiones de carbono para 2035.

En tercer lugar, luego de los bajos niveles registrados durante 2020 por la pandemia de Covid-19, la demanda energética ha repuntado significativamente y se espera que para 2050, la demanda aumente en torno al 50%. [5]

En cuarto lugar, si bien el input renovable se consolidó como una alternativa sólida en materia de energía eléctrica e incluso, incrementó sustancialmente su share a nivel mundial, la demanda asiática de carbón y otros combustibles fósiles para la generación de electricidad también creció sustancialmente respecto a los niveles pre-pandemia. Por ejemplo, la generación de energía eléctrica en India proviene en un 70% del carbón, [6] mientras que en China, en un 60%. [7] Tendencialmente, esto podría indicar que las emisiones de carbono subirán en el corto plazo ocasionadas por las necesidades de generación de energía eléctrica con fuentes fósiles.

En quinto lugar, el creciente posicionamiento de la energía eléctrica como el núcleo de las economías modernas genera la necesidad de contar con una oferta resiliente, confiable y eficiente de generación y distribución de electricidad. En este sentido, si bien las energías renovables comienzan a exhibir un gran potencial en el mediano y largo plazo, no serían suficientes para cubrir toda la demanda y sería necesario recurrir al carbón, diesel, fuel oil y otros combustibles fósiles para generar energía eléctrica.

En sexto lugar, en varios países europeos y en Estados Unidos se está debatiendo sobre el rol del petróleo crudo y el gas natural en la transición energética. Si bien la tendencia aún no es clara, hay varios aspectos de los regímenes de exploración y explotación de hidrocarburos que están siendo redefinidos para ajustarse a los objetivos de la descarbonización, considerando que son fuentes probadas con altos niveles de eficiencia y resiliencia para abastecer la demanda energética actual. De este breve raconto es posible extraer una primera conclusión: la satisfacción de las necesidades energéticas ocupa un lugar preponderante en la agenda mundial.

Entonces, la pregunta que sigue es ¿cómo hacer frente a las necesidades energéticas de la sociedad de una manera alineada con los objetivos de la descarbonización? Desde la perspectiva del Acuerdo de París, la determinación de los medios más adecuados y eficaces para llevar adelante los objetivos de la descarbonización debe contemplar, por un lado, la satisfacción de las crecientes necesidades energéticas de la sociedad, en tanto motor del desarrollo, y por otro, la sustentabilidad como necesidad intrínsecamente ligada al desarrollo de las generaciones actuales y futuras. A partir de allí se abre otro interrogante: ¿existe una solución superadora que se impone por sobre las demás? En caso afirmativo, ¿debe aplicarse de manera uniforme para reducir la huella de carbono? ¿Cómo se ha enfrentado el desafío mundialmente?

Un rápido escrutinio de la agenda energética mundial devela que, en rigor, pareciera no existir una solución superadora, sino más bien una pluralidad de medidas y respuestas que buscan suprimir o mitigar las emisiones de carbono según el campo de aplicación respectivo en que sean utilizadas. En otros términos, la mitigación de los efectos adversos del cambio climático exige una amplia variedad de soluciones y no reposa únicamente en una medida “salvadora”. Así, es posible observar que los esfuerzos mundiales están puestos, por un lado, en desarrollar e implementar nuevas tecnologías y hábitos de consumo que permitan reducir o eliminar las emisiones de carbono, y por otro, en hacer un uso más eficiente de las fuentes tradicionales, considerando que siguen siendo fuentes aptas en materia de costo, eficiencia y disponibilidad para satisfacer las necesidades energéticas actuales. En este orden de ideas, a modo de ejemplo, cabe citar:

·        En relación a la primera idea, los desarrollos de almacenamiento han cobrado notoria importancia en el último tiempo dado su potencial en materia de eficiencia energética. Sucintamente, los almacenamientos de energía eléctrica en baterías de litio, o los almacenamientos subterráneos de gas natural, permiten reservar todo o parte de la oferta de energía hasta tanto exista demanda semejante. De este modo se evitan pérdidas energéticas por falta de demanda o mercado, se generan “colchones” disponibles para usarse cuando exista la necesidad y con ello, el almacenamiento contribuye con la transición energética.

También hay una tendencia a electrificar progresivamente diversos segmentos que tradicionalmente utilizaban combustibles fósiles como por ejemplo, el segmento de transporte. De este modo, se procura reducir las emisiones de carbono mediante el remplazo de los combustibles tradicionales por electricidad.

·        En relación a la segunda idea, puede mencionarse la creciente utilización del gas natural como sustituto del carbón y del petróleo crudo. El rol preponderante que comienza a cobrar el gas natural obedece a la abundancia y disponibilidad del recurso, a su docilidad para el transporte y distribución, y a las muy menores emisiones de carbono que genera su consumo en relación al carbón y a los derivados del petróleo crudo. [8] En virtud de lo anterior, el gas natural aparece como una alternativa viable para generar energía eléctrica (en remplazo de diesel y fuel oil) y para motorizar vehículos pesados y buques, entre otros. Estos factores hacen que se posicione como el “bridge fuel” preferido en miras a satisfacer las necesidades energéticas de una manera sustentable y alineada con el objetivo de reducir la huella de carbono hasta tanto las energías renovables y el hidrógeno sean costo-competitivos y tengan escala suficiente.

En este contexto, se han generado nuevos espacios y oportunidades de negocios que dan fuerza a una idea que rápidamente comienza a cobrar notoriedad: la economía del hidrógeno. El hidrógeno se erige como una solución versátil que permite diversificar las fuentes de generación y consumo de energía de manera alineada con la descarbonización, y que además posibilita una mejor integración de las energías renovables en la matriz energética. Por sus cualidades fisicoquímicas, el hidrógeno es un vector de energía que podría redimensionar la oferta y la demanda energética bajo la pauta de una mayor eficiencia. En pocas palabras, el hidrógeno podría marcar un punto de inflexión en el modo de concebir y diseñar los sistemas energéticos del mundo.

Generalidades del Hidrógeno

a.      Funcionalidades y clases de hidrógeno

El hidrógeno es el elemento más abundante de la naturaleza aunque paradójicamente, no puede encontrarse en estado natural. Esto implica que el hidrógeno sólo puede obtenerse de otros componentes, es decir, debe estar necesariamente precedido de al menos una transformación energética. [9] Esta característica no es un dato menor puesto que (i) las transformaciones requieren de energía, y cada transformación lleva ínsita una ratio de eficiencia y de pérdida de energía, y (ii) según el método utilizado, su producción puede generar emisiones de carbono. Sin embargo, como veremos a continuación, su consumo no genera emisiones de carbono (incluso cuando su producción pueda generarlas).

A pesar de que el hidrógeno es incoloro, es frecuente encontrar una categorización por “colores”: hidrógeno gris, azul, verde, rosa, turquesa y violeta, entre otros. El criterio de distinción de la “gama de colores” radica en el proceso productivo que se emplea para obtener el hidrógeno y las emisiones que dicho proceso puede acarrear. Sin pretensión de ser exhaustivos, la clasificación más difundida del hidrógeno es: [10]

·        Gris o negro: se obtiene a partir de combustibles fósiles, principalmente gas natural y carbón utilizados como materia prima en el proceso de transformación, y su producción genera emisiones de carbono. En la actualidad, el método de obtención más utilizado es el reformado de metano con vapor (steam-methane reforming) (“SMR”). En el SMR, el metano reacciona con vapor a altas temperaturas para obtener hidrógeno, y monóxido de carbono y dióxido de carbono como subproductos.

·        Azul: se obtiene a partir de combustibles fósiles (principalmente gas natural), aunque a diferencia del hidrógeno gris, podría ser neutro en emisiones de carbono según el rango de eficiencia de los sistemas de captura de carbono (CCUs) que emplea. [11] En efecto, el elemento distintivo del hidrógeno azul es la utilización de los denominados CCUs [12] para capturar y almacenar el carbono liberado en el proceso productivo.

·        Verde: se obtiene a partir del agua empleando como método la electrólisis. El elemento central del hidrógeno verde es la utilización de la energía eléctrica proveniente de fuentes renovables, principalmente eólica y solar, como insumo para separar las moléculas de oxígeno e hidrógeno presentes en el agua. De este modo, se obtiene hidrógeno sin generar emisiones de carbono dado que el remanente de la producción es el oxígeno. El hidrógeno verde es carbono neutro en su totalidad ya que no genera emisiones al producirse ni tampoco al consumirse.

Dando un paso más, el hidrógeno es un combustible y un vector de energía que, en su tipología azul y verde, puede aportar sustancialmente a la descarbonización de diversos segmentos de consumo y liderar la transición energética. Es un componente versátil que puede cumplir diversas funciones, entre las cuales cabe destacar:

·        Como combustible para el sector industrial (principalmente para la industria química, de refinación y de producción de acero), de transporte o de generación de energía eléctrica. En este punto, el hidrógeno aparece como un sustituto idóneo de los combustibles fósiles. Sin embargo, el hidrógeno tiene baja densidad energética pero alto contenido energético por masa. Esto significa que un determinado volumen de hidrógeno contiene menos energía que un determinado volumen de, por ejemplo, un combustible fósil. Por ello, para obtener la misma cantidad de energía que un determinado volumen de combustibles fósiles, se requiere entre dos y cuatro veces de volumen de hidrógeno. ^[13] El dato más relevante es que la utilización del hidrógeno como combustible no genera emisiones de carbono.

·        Como vector para almacenar y transportar energía. Esta aplicación tiene la potencialidad de lograr el aprovechamiento del total de la energía producida al convertir los excedentes en hidrógeno y almacenarlos hasta tanto su consumo sea necesario. Entre otras bondades, esto permite dotar al sistema eléctrico de mayor flexibilidad y resiliencia al contar con un surplus que puede reconvertirse en electricidad y utilizarse cuando existan picos de demanda.

·        Como un factor de cohesión e integrador de las energías renovables en las matrices energéticas, impulsado principalmente por la variante verde del hidrógeno. [14] A título ejemplificativo, el hidrógeno permite “envasar” la energía eléctrica producida por fuentes renovables y ponerla a disposición en forma de líquido o gas, [15] y superar los límites de la electrificación por obstáculos de infraestructura, mientras que las energías renovables son la materia prima fundamental para producir hidrógeno verde.

·        Como complemento del gas natural. En el estado actual de los desarrollos, [16] los blends de hidrógeno con gas natural podrían ser utilizados por usuarios residenciales e industriales sin la necesidad de realizar mayores adaptaciones de infraestructura o modificaciones en los artefactos de uso final. El principal beneficio de utilizar los blends en el corto plazo es reducir la huella de carbono en ciertos segmentos que utilizan predominantemente fuentes fósiles tales como el residencial o el industrial. Al mismo tiempo, permite descongestionar la demanda de gas natural y generar excedentes que puedan cubrir los picos de demanda de invierno y/o generar saldos exportables. [17]

b.     El hidrógeno en Argentina

En Argentina, el hidrógeno es parte integrante de la demanda energética: se consumen aproximadamente 350 mil toneladas al año que son utilizadas por la industria petroquímica, la química y la de refinación. [18] No obstante ello, a diferencia del gas natural, el hidrógeno no es objeto de un marco regulatorio específico y por tanto, el régimen jurídico de las actividades que integran su cadena de valor (principalmente su producción, almacenamiento, transporte, distribución, conversión y consumo) es incierto.

En 2006, el Congreso aprobó la Ley Nº 26.123 (la “Ley de H₂”), por medio de la cual declaró de interés nacional al desarrollo de la tecnología, la producción, el uso y aplicaciones del hidrógeno como combustible y vector de energía. La Ley de H₂ buscó incentivar la interacción público-privada, la investigación y el desarrollo en las tecnologías del hidrógeno, la formación de recursos humanos, y el apoyo a estudios sobre los usos de las energías renovables en los desarrollos del hidrógeno. En este sentido, la Ley de H₂ creó un régimen de promoción integrado por ciertos beneficios fiscales nacionales para quienes desarrollen las actividades previstas en la Ley de H₂ y cumplan con las condiciones establecidas en su artículo 4. [19]

Sin embargo, la Ley de H₂ fue diseñada reposando en la necesaria designación de una Autoridad de Aplicación para poner en marcha ciertos aspectos del programa, entre los que se encuentran la elaboración del Plan Nacional del Hidrógeno (“PNH”), la gestión del Fondo Nacional de Fomento del Hidrógeno (destinado a auspiciar el PNH), la autorización de cualquier actividad relacionada con el hidrógeno para su uso como combustible o vector energético, y la asistencia al Poder Ejecutivo Nacional con el dictado de nuevas normas. El Poder Ejecutivo Nacional no ha reglamentado aún la Ley de H₂ y por consiguiente, no se ha designado una Autoridad de Aplicación. En consecuencia, la Ley de H₂ carece de operatividad y aplicación práctica. Además, no puede perderse de vista que de acuerdo con su artículo 21, el programa creado por la Ley de H₂ expiraría en 2022.

No obstante, actualmente se encuentran ante el Congreso dos proyectos de ley en materia de hidrógeno: el primero propone la modificación de la Ley de H_2, [20] mientras que el segundo y más reciente [21] propone la derogación de la Ley de H₂ y el establecimiento de un nuevo régimen en la materia. Como factor común, ambos proyectos de ley adoptan un enfoque moderno de la temática y en línea con los objetivos de la descarbonización, buscan favorecer la producción del hidrógeno verde. En términos generales, contienen una mejora global de los objetivos creando incentivos en materia de blends con gas natural, de almacenamientos de hidrógeno, los usos en la generación de energía eléctrica y en el segmento de transporte, entre otros. También introduce definiciones clave como “vector energético”, “celdas de combustible” y “almacenamiento masivo” en yacimientos de petróleo y gas agotados, aunque lo más importante es que establece que no se requiere de autorización para realizar actividades relacionadas con el hidrógeno. En particular, el segundo proyecto de ley contempla (i) la obligación del Poder Ejecutivo Nacional de aprobar la Estrategia Nacional del Hidrógeno 2030, estableciendo algunos lineamientos básicos interesantes tales como establecer el rol del hidrógeno en el transporte terrestre, fluvial y ferroviario, y las metas de generar volúmenes de hidrógeno para la exportación y alcanzar al menos un 35% de consumo doméstico de hidrógeno de origen renovable para el 2030, (ii) incentivos fiscales en materia de tributos nacionales (p. ej. devolución anticipada del Impuesto al Valor Agregado, amortización acelerada en Impuesto a las Ganancias, deducciones especiales, reducción de la alícuota del Impuesto a las Ganancias al 15% y compensación de quebrantos por plazos más extensos, entre otros), y (iii) un régimen de estabilidad fiscal en virtud del cual los beneficiarios del régimen de promoción no podrán ver incrementada su carga tributaria total, considerada en forma en cada jurisdicción separada al momento de inscripción del proyecto.

Apuntes sobre el rol del hidrógeno en la movilidad sustentable

Impulsado por los objetivos de la descarbonización, el hidrógeno parece haberse afianzado como una alternativa sólida y robusta para coadyuvar con la integración de las energías renovables en las matrices energéticas, y brindar una alternativa seria y actuar como complemento de los combustibles fósiles. En rigor, el momentum actual del hidrógeno puede comprenderse a partir de, al menos, los siguientes datos: (i) a nivel mundial, se han anunciado más de 200 proyectos con inversiones en planeamiento y desarrollo que superan los 80 mil millones de dólares, [22] (ii) hacia 2030, las proyecciones muestran que los costos de producción del hidrógeno verde deberían reducirse en un 62%, [23] y (iii) diversos Estados se encuentran desarrollando marcos económicos y jurídicos para desarrollar el hidrógeno, entre los cuales cabe mencionar que 17 países y la Unión Europea [24] han lanzado estrategias y planes nacionales donde se detalla cuál es el rol del hidrógeno en el sistema energético, cómo se produce, objetivos de mediano y largo plazo, usos y aplicaciones, entre otros.

El hidrógeno como combustible tiene una gran proyección de aplicación en el segmento de transporte, particularmente en buses, camiones e incluso trenes, buques y aviones. Un vehículo de hidrógeno (fuel cell vehicle o fuel cell electric vehicle) (“FCV”) utiliza la electricidad generada en la celda de combustible para propulsarse. En la celda reaccionan químicamente el hidrógeno (almacenado en un tanque) y el oxígeno (obtenido del aire), generando electricidad y arrojando como único subproducto vapor de agua. [25] Las iniciativas mundiales, principalmente en Asia, California y algunos países europeos, han logrado que a mediados de 2021 se registren 40.000 FCVs circulando en ruta de los cuales un 74% son automóviles y sólo un 16% son buses. [26] Sin embargo, si bien los FCVs presentan ventajas en materia de tiempo de carga del tanque, autonomía, peso y volumen de almacenamiento, y sustentabilidad en términos de los componentes utilizados en el FCV (por ejemplo, el tamaño de las baterías), los vehículos eléctricos (“EVs”) se encuentran mejor posicionados en el mercado y actualmente se estima que circulan más de 10 millones de EVs. [27] En resumidas cuentas, los EVs son actualmente una realidad y tienen un gran potencial para remplazar los automóviles y buses de combustión interna, mientras que los desarrollos de FCVs se encuentran en fases tempranas y exhiben gran potencial en el segmento de transportes pesados (p. ej. camiones de carga, buses de larga distancia, buques).

Siguiendo la idea anterior, los FCVs enfrentan ciertos desafíos que obstaculizan su desarrollo pleno, a saber:

·        Menor eficiencia del motor respecto de aquel utilizado en los EVs.

·        Ausencia de oferta estable y de estrategias uniformes en materia de producción de hidrógeno. Los desarrollos son muy recientes y todavía no se ha consolidado un set de prácticas y normativas estándares para obtener el hidrógeno.

·        Ausencia de una cadena de valor que integre los segmentos de upstream, midstreamy downstream del hidrógeno. En este sentido, la infraestructura es un elemento crítico para lograr la integración de los tres segmentos y lograr la competitividad en términos de costo y escala.

·        Costos elevados de transporte y distribución hasta los consumidores finales.

·        Necesidad de producción en escala para ser competitivo.

·        Falta de mercado específico de hidrógeno, y particularmente, de una demanda cierta del producto.

·        Ausencia de normativas técnicas y marcos regulatorios específicos sobre el hidrógeno, tanto en el plano doméstico como en el internacional.

Lo cierto es que a pesar de las diferencias de escala y proyección entre los EVs y los FCVs, ambos tienen la aptitud de contribuir con la descarbonización del transporte. Estadísticamente, el transporte genera más del 20% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero a nivel mundial y en Argentina, [28] representa el 13,8% del total de las emisiones de gases de efecto invernadero.

Considerando lo anterior, diversos Estados han remarcado en sus estrategias nacionales que resulta imprescindible amalgamar las distintas soluciones disponibles para descarbonizar el transporte en sus distintos segmentos, esto es, transporte terrestre (incluyendo vehículos livianos, pesados y trenes), aéreo y marítimo. Siguiendo esta idea y en lo que hace específicamente al hidrógeno, los planes más destacados:

·        En Alemania, [29] la movilidad a hidrógeno está orientada a complementar aquellas aplicaciones en las que la electrificación no sea viable, incluyendo buses, trenes, camiones e incluso, automóviles.

·        En Japón, [30] la estrategia es más ambiciosa y propone desarrollar no sólo la tecnología necesaria para ampliar el campo de aplicación de las celdas de hidrógeno, sino también incentivar el desarrollo de infraestructura y estaciones de carga de hidrógeno. En este sentido, Japón planea incrementar el número de FCVs a 200.000 unidades para 2025 y a 800.000 unidades para 2030. Adicionalmente, la estrategia contiene KPIs concretos y definidos en materia de, por ejemplo, costos, precios de venta, durabilidad, tecnologías de carga de combustible, entre otros.

·        En Chile, [31] el desembarco del hidrógeno está previsto hacia 2028 en buses de larga distancia y camiones de carga. Luego, los usos deberían expandirse hacia camiones mineros y medianos, y SUVs.

·        En China, [32] el gobierno implementó un esquema de subsidios dirigido a ciudades y grupos de ciudades en los que se establecen ciertos parámetros de éxito para obtener los beneficios. A modo de ejemplo, se fijan criterios de elegibilidad tales como número de FCVs operativos, número de estaciones de carga de hidrógeno y precio de venta del hidrógeno, entre otros.

En Argentina, la cuestión comienza a ponerse en marcha. Por un lado, la Secretaría de Energía emitió la Resolución N° 1036/2021 por medio de la cual aprobó los denominados “Lineamientos para un Plan de Transición Energética” (los “Lineamientos”). En materia de transporte, los Lineamientos trazan una propuesta de eficiencia que apunta a reducir el consumo de combustibles fósiles en general, remplazar los mismos por soluciones bajas en emisiones, renovar el parque automotor, y realizar mejoras tecnológicas en general que redunden en mitigar el impacto de la huella de carbono del transporte. Entre las propuestas, los Lineamientos distinguen dos escenarios: uno que contempla políticas existentes, y otro donde se contemplan políticas activas que modifiquen estructuralmente los shares de combustibles en el transporte. [33] Concretamente, los Lineamientos posicionan al gas natural en sus variantes de GNC y GNL como sustituto de las naftas y gasoil, y auguran un lento desembarco de los EVs en autos, vehículos livianos y buses.

Por otro lado, el Poder Ejecutivo ha presentado un Proyecto de Ley de Movilidad Sustentable (el “Proyecto de Ley”) [34] con el objetivo de concretar un marco jurídico que propicie el reemplazo paulatino de vehículos de combustión interna por vehículos con bajas o nulas emisiones de carbono. El Proyecto de Ley consiste en 82 artículos que buscan promover la utilización sostenida y creciente de vehículos de movilidad sustentable con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2040, y versan sobre los distintos aspectos que presentan puntos de conexión con la movilidad sustentable. En términos generales, el Poder Ejecutivo ha optado por articular una ley que (i) estructura un esquema de incentivos a la oferta y a la demanda, (ii) dispone la creación del Fondo Fiduciario para el Desarrollo de la Movilidad Sustentable (“FODEMS”), (iii) crea la Agencia Nacional de Movilidad Sustentable, y (iv) contiene una serie de disposiciones generales en materia de infraestructura eléctrica, uso de la vía pública y patentes “especiales” para los vehículos de movilidad sustentable y comercialización de vehículos de combustión interna, entre otras.

Como primer paso para comprender el sentido y alcance del Proyecto de Ley, es necesario delinear el concepto de movilidad sustentable. Un concepto jurídico de movilidad sustentable que sea determinado, preciso y rellenado por los avances tecnológicos y científicos resulta esencial para cimentar un régimen jurídico claro y previsible que atraiga permita un verdadero desarrollo de la movilidad sustentable en el país. En primer lugar, debe partirse por lo obvio: la movilidad sustentable plantea una nueva concepción en materia de transporte y busca reducir la huella de carbono de dicho segmento. Sin embargo, cabe reparar en que la movilidad sustentable es un concepto novedoso y que a pesar de su creciente inclusión en publicaciones científicas y estatales, hasta el momento no forma parte del ordenamiento jurídico argentino. Considerando lo anterior, el Proyecto de Ley propone una definición de movilidad sustentable por exclusión de la denominada “movilidad tradicional”, esto es, aquella que se vale de combustibles fósiles para su propulsión. El Proyecto de Ley define a la movilidad sustentable como “todo medio de transporte cuya fuente de propulsión no es únicamente un motor de combustión interna mecánicamente conectado a uno o varios trenes de tracción”, [35] incluyendo los vehículos eléctricos, vehículos de celdas de combustible y vehículos híbridos. Bajo esta premisa, la movilidad sustentable es concebida como una alternativa que permite lograr mayores grados de eficiencia al reducir la huella de carbono sin resignar funcionalidad, es decir, permitiendo satisfacer de igual modo las necesidades de transporte de la sociedad.

Como segundo escalón, cabe hacer mención al diseño del Proyecto de Ley y su pretendido funcionamiento en términos de medios afines. Por un lado, la finalidad del Proyecto de Ley está claramente definida en su artículo 1 al expresar que busca “promover la utilización creciente y sostenida de vehículos propulsados con fuentes de potencia no convencionales de producción nacional para la movilidad sustentable”. Al indagar más allá de la letra del Proyecto de Ley, es posible advertir que dicho objetivo normativo se enmarca dentro del nuevo “set normativo” que versa sobre transición energética y cambio climático. Más precisamente, el Proyecto de Ley es un instrumento ideado para cumplir parcialmente con los compromisos del Acuerdo de París y la COP-26. Esto puede apreciarse con nitidez en la Segunda Contribución Nacional Determinada emitida por el Estado Argentino, donde se remarca que “se fomentarán matrices energéticas sostenibles, haciendo foco en la gasificación, los biocombustibles, la electrificación de la movilidad y el uso del hidrógeno (…) como abordaje de la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el sector y la promoción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible”. [36]

Por otro lado, el Proyecto de Ley entraña un régimen de fomento [37] desagregado en una serie de medios tendientes al logro de la finalidad enunciada en el párrafo anterior, a saber:

(i)     Incentivos a la demanda de bienes de movilidad sustentable: se prevén exenciones tributarias, bonos verdes de crédito fiscal transferibles para el pago del Impuesto al Valor Agregado (“IVA”) e Impuesto a las Ganancias (“IG”), la posibilidad de establecer condiciones más favorables de circulación (p. ej. tarifas diferenciales en peajes o preferencias de estacionamiento), entre otros. También incluye un apartado relativo a los porcentajes crecientes de vehículos de movilidad sustentable que deberá tener la flota de la Administración pública, y otro sobre la potestad de la autoridad de aplicación de fijar objetivos anuales de renovación de la flota de buses afectados al servicio público de transporte de pasajeros urbanos y suburbanos de jurisdicción nacional.

(ii)    Incentivos a la oferta de bienes de movilidad sustentable: se prevén beneficios fiscales para los sujetos que se inscriban en el Registro Nacional de Fomento de la Movilidad Sustentable y cumplan con las demás condiciones de elegibilidad previstas en el Título III del Proyecto de Ley, incluyendo devoluciones anticipadas de IVA, amortizaciones aceleradas en el IG, mayores plazos para compensar quebrantos en el IG, y certificados de crédito fiscal, entre otros.

(iii)  Desincentivos a la oferta y demanda de vehículos de combustión interna: posibilidad de que el Poder Ejecutivo Nacional aumente los Impuestos sobre los combustibles líquidos y al Dióxido de Carbono hasta en un 25% cada uno, y un gravamen adicional en los Impuestos Internos respecto de ciertos bienes que sean propulsados por motores de combustión interna. Asimismo, el artículo 79 del Proyecto de Ley dispone la prohibición de la comercialización de vehículos nuevos propulsados exclusivamente por motores de combustión interna a partir del 1 de enero del 2041.

(iv)  Régimen especial para la adaptación de la infraestructura eléctrica requerida para desarrollar efectivamente la movilidad sustentable: [38] este régimen incluye la posibilidad de solicitar ser reconocido como actor o gran usuario del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), y la posibilidad de obtener apoyo financiero para las ampliaciones u obras de infraestructura eléctrica.

En estos términos, el Proyecto de Ley contiene medios de fomento predominantemente positivos que generan un tratamiento jurídico específico para ciertos objetos (v. gr. los vehículos de movilidad sustentable, sus autopartes, el equipamiento auxiliar, las partes de conversión y los combustibles sustentables), y una situación jurídica diferenciada para ciertos sujetos (v. gr. personas físicas o jurídicas que compren y tengan vehículos de movilidad sustentable, operadores de servicios de transporte de pasajeros, productores o titulares de proyectos de desarrollo y fabricación de los bienes de movilidad sustentable), lo que incluye algunas ventajas tributarias y de circulación específicas. Conforme el artículo 5 del Proyecto de Ley, los beneficios irán decreciendo por períodos según el siguiente detalle:

Período	Beneficios
1ero | hasta el octavo año de vigencia del régimen	Hasta el 100%
2do | desde la terminación del 1er período hasta el décimo quinto año de vigencia del régimen	Hasta el 66%
3ero | desde la terminación del 2do período hasta el 2040	Hasta el 33%

En tercer lugar, el Proyecto de Ley prevé dos grandes mecanismos para solventar los beneficios: por un lado, los aumentos de los impuestos sobre los combustibles líquidos y al dióxido de carbono, y el gravamen adicional Impuestos Internos, y por otro, el FODEMS. [39] Éste último está diseñado bajo la forma de un fideicomiso financiero y de administración, con el objeto de aplicar los bienes fideicomitidos al desarrollo de la movilidad sustentable tales como, inter alia, otorgar préstamos, financiar inversiones, investigaciones, capacitaciones y adquisiciones de vehículos y bienes de movilidad sustentable. Algunas cuestiones centrales sobre el contrato de fideicomiso:

·        Partes: El fiduciante será el Ministerio de Desarrollo Productivo. El fiduciario será la entidad bancaria pública o sociedad controlada por ésta que designe la autoridad de aplicación. Adicionalmente, el Proyecto de Ley agrega que la dirección del fondo estará a cargo de un comité ejecutivo conforme lo indique la reglamentación. Los beneficiarios serán los sujetos destinatarios de los incentivos previstos en el Proyecto de Ley, los titulares de los valores representativos de deuda que emita el fiduciario y los destinatarios de los instrumentos previstos en el artículo 60. El fideicomisario será el Estado Nacional.

·        Plazo: hasta el 31 de diciembre de 2040.

·        Bienes que lo integran: recursos asignados por vía presupuestaria, ahorros en reducciones de subsidios que se generen por la menor utilización de combustibles líquidos e hidrocarburos, fondos que se generen por la aplicación del programa previsto en el Proyecto de Ley, fondos provistos por organismos públicos nacionales e internacionales, ONGs, empresas públicas y privadas nacionales e internacionales, y organismos internacionales de crédito, y fondos provenientes de las colocaciones por oferta pública de valores negociables, entre otros. Adicionalmente, el Proyecto de Ley prevé que ante el supuesto de que los demás medios de integración de fondos no resulten suficientes para cumplir con el objeto, los beneficiarios de los incentivos a la oferta y a la demanda de movilidad sustentable serán pasibles de un aporte de hasta el 3% del total de los beneficios otorgados. 

En cuarto lugar, el Proyecto de Ley dispone la creación de la Agencia Nacional de Movilidad Sustentable [40] como entidad descentralizada en la órbita del Ministerio de Desarrollo Productivo con el objetivo de promover el desarrollo en la cadena de valor de la movilidad sustentable. Entre sus funciones más relevantes se encuentra (i) diseñar, coordinar, impulsar, ejecutar y fiscalizar la implementación de políticas y medidas (p. ej. programas e instrumentos promocionales) para el desarrollo de la movilidad sustentable, (ii) realizar y fomentar investigaciones y capacitaciones en la materia, incluyendo la suscripción de convenios con entidades nacionales e internacionales a tal fin, (iii) opinar sobre los ingresos y destino de los fondos del FODEMS, y (iv) publicar los avances productivos y tecnológicos que se logren en la materia.

Conclusión

Motivados por la agenda de cambio climático, la mayoría de los esfuerzos mundiales están centrados en el desarrollo e implementación de soluciones que permitan reducir la huella de carbono y al mismo tiempo, que sean aptas para satisfacer las necesidades energéticas de las sociedades actuales y futuras. Este escenario genera desafíos y oportunidades sin precedentes. En esta línea, el hidrógeno aparece como una solución apta para encabezar la transición energética: es una molécula limpia cuyo consumo no genera emisiones de carbono y cuenta con una gran versatilidad que permite cubrir diversas funciones que actualmente satisfacen tanto las energías fósiles como las renovables. Es así que el hidrógeno puede lograr un alto nivel de penetración en diversos segmentos de la demanda energética para mitigar las emisiones de carbono, especialmente en el transporte donde tradicionalmente se han utilizado combustibles fósiles. La idea de la economía del hidrógeno parece lejana, aunque dado su gran momentum y dinámica, podríamos estar ante la concreción de los primeros pasos hacía su efectiva implementación.

A nivel mundial, varios estados han lanzado estrategias nacionales del hidrógeno contemplando planes de acción detallados, con objetivos precisos y mecanismos claros para su consecución. En líneas generales, se observa que los estados asumen un rol preponderante y activo en la formación de políticas, marcos jurídicos y económicos propicios para concretar desarrollos de hidrógeno que contribuyan con la descarbonización del transporte. Las aplicaciones actuales más usuales pueden encontrarse en vehículos ligeros y pesados, buses y camiones dada la ventaja competitiva que presentan los FCVs sobre otras alternativas de movilidad sustentable como los EVs. Asimismo, como rasgo común, gran parte de los estados incluyen incentivos financieros y jurídicos a lo largo de toda la cadena de valor del hidrógeno, esto es, desde su producción hasta su consumo final. En esta labor, los países asiáticos registran los mayores avances en materia de transporte, fijando objetivos ambiciosos para los próximos años.

En Argentina, la cuestión todavía es incipiente, aunque lentamente comienza a despertar interés en el sector público y privado. En los últimos meses se han visto iniciativas oficiales para concertar un plan de transición energética combinando factores económicos, sociales y ambientales. En esta tesitura, el puntapié inicial fue la Contribución Nacional Determinada según fuera posteriormente enmendada por la actual administración. Luego, siguieron los Lineamientos que pretenden fijar un terreno de trabajo común sobre cada segmento que integra el sector energético. En el marco de las discusiones interorgánicas actuales, los Lineamientos parecen ser el punto de partida para alinear las visiones y políticas entre las autoridades de energía y de ambiente.

El último eslabón de esta cadena es el Proyecto de Ley, donde el Poder Ejecutivo Nacional plasma su plan de acción para proveer a la descarbonización del segmento de transporte. Allí se establecen una serie de incentivos principalmente ideados para redireccionar la oferta y la demanda vehicular hacia soluciones de movilidad sustentable. Si bien el diseño y las mecánicas del Proyecto de Ley presumiblemente se irán afinando con el debate parlamentario, lo cierto es que hay algunas cuestiones a las que debe prestarse especial atención:

·        El régimen de incentivos, tanto de la oferta como de la demanda, está fijado exclusivamente respecto de los bienes de producción nacional. Bajo esta premisa, los vehículos y demás bienes de movilidad sustentable importados quedarían excluidos de los beneficios y estarían sujetos al régimen general que resulte aplicable.

·        La puesta en práctica del Proyecto de Ley reposa, en gran medida, en la designación de una autoridad de aplicación. Dicha autoridad de aplicación tiene amplios márgenes de discrecionalidad en cuestiones centrales del régimen incluyendo la revisión y fijación anual de las cuotas o límites de los beneficios fiscales para la demanda, fijación de criterios para acceder al registro del artículo 24, establecimiento de criterios para acceder y cuantificar los beneficios para la oferta, aprobación de los proyectos de fabricación de movilidad sustentable y la posibilidad de denegar los beneficios a la oferta en base a las previsiones del Proyecto de Ley y de los reglamentos ejecutivos que posteriormente se dicten. Si bien puede ser razonable diferir la definición de ciertos detalles de la ejecución del Proyecto de Ley en su autoridad de aplicación, se advierte que existen pocos parámetros estables y precisos ex ante para acceder al régimen y a sus beneficios. En este sentido, el Proyecto de Ley prescribe que las cuestiones estructurales de fomento deberán pasar necesariamente por el tamiz de la autoridad de aplicación.

·        Respecto de los incentivos a la oferta, el Proyecto de Ley sigue una lógica de “proyecto por proyecto” sujeto a las decisiones de la autoridad de aplicación.

·        Si bien la definición de vehículos de movilidad sustentable del artículo 7 es amplia y comprende las alternativas disponibles en la actualidad y las que puedan surgir como fruto de la evolución tecnológica, no existe una distinción de tratamiento entre los distintos subtipos de vehículos. Es decir, un EV recibe el mismo tratamiento que un FCV. Conforme fuera desarrollado en el Apartado 3 de este artículo, existen varias diferencias entre ambos vehículos que podrían justificar un tratamiento diferenciado para explotar adecuadamente el potencial de cada uno en sus respectivos segmentos. En este orden de ideas, podría profundizarse en la distinción de la demanda según categorías de vehículos e incorporar parámetros objetivos para graduar los beneficios para cada tipo de vehículo.

·        En materia de infraestructura eléctrica, el Proyecto de Ley incluye algunas previsiones, aunque a la luz de los cambios que requerirá la electrificación progresiva y de las especificidades que esta presenta en materia de transporte, podrían ser insuficientes para regular acabadamente todo el fenómeno. Asimismo, podría incluirse un capítulo específico sobre estaciones de carga para profundizar las previsiones algo atomizadas que contiene el Proyecto de Ley al respecto.

·        Como cuestión subyacente, la compleja situación macroeconómica de la Argentina es un factor que condiciona la concreción de inversiones. Ello, especialmente considerando que los proyectos para la generación de hidrógeno a partir de fuentes renovables exigen desarrollos de generación eléctrica en gran escala, de uso del capital intensivo, que suelen requerir financiación de largo plazo actualmente no disponibles para inversiones en el país, y largos períodos de recuperación de la inversión que torna inviables los proyectos en marcos de incertidumbre económica y jurídica. Más aún, el Proyecto de Ley versa sobre un mercado que aún es incipiente y no está consolidado en el país.

·        En estos términos, contar con una macroeconomía sana y estable es esencial para atraer las inversiones necesarias que permitan desarrollar la movilidad sustentable en el país. Junto con ello, hay algunos elementos adicionales que adquieren preponderancia en desarrollos de este estilo, a saber, seguridad jurídica y estabilidad en materia fiscal y cambiaria, eliminación de las restricciones cambiarias para permitir un mayor flujo y movilización de capitales extranjeros, y garantías en materia de exportaciones (p. ej. exportaciones garantizadas, reducción o eliminación de derechos de exportación y no imposición de retenciones). En cuanto al Proyecto de Ley respecta, debería reforzarse la previsibilidad para los sujetos beneficiarios y brindar un marco de certeza para quienes adquieran o produzcan bienes de movilidad sustentable, con reglas de juego sólidas y claras.